2019年年底，當61歲的烏爾蘇拉·馮德萊恩正式入主布魯塞爾貝爾萊蒙大樓時，她在第13層辦公室旁邊隔出了一間約25平方米的小房間。
這位新任歐盟委員會主席沒有像前任容克那樣常年住在酒店套房裡，而是直接住進了這間辦公室隔壁的斗室，成為歷史上第一位“以單位為家”的委員會主席。她的日常作息帶著一種近乎嚴苛的紀律感，漢諾威的老家成了週末才回的驛站，而這種住在辦公室裡的習慣，她早在柏林當部長時就已養成。
後來，歐洲媒體披露，貝爾萊蒙大樓的第13層被設置了嚴格的進出管控，只有通過專用的“紫色電梯”才能抵達，就連委員會專員也不能再隨意進入。
在這個被刻意封閉起來的13層辦公區裡，真正完成絕大多數日常事務決策的，可能並不是馮德萊恩本人，而是一個當時年僅39歲、在布魯塞爾官場毫無根基的德籍幕僚——她的辦公廳主任比約恩·塞伯特。
觀察者網
在外界的媒體報道里，塞伯特作為主角的出鏡率極低，但在布魯塞爾官僚圈子裡，人們常常私下稱他為委員會非官方的“聯合主席”。
英國智庫歐洲改革中心主任查爾斯·格蘭特曾向媒體坦言，在今日的歐盟委員會，所有重要卷宗的所有關鍵決定，實際上都由馮德萊恩和塞伯特兩個人拍板。
一對來自柏林的外來者，是如何在短短几年內終結了27國專員合議的傳統，將容克與塞爾邁爾留下的那臺行政機器徹底改造馴服的？
我們不妨將鏡頭拉回馮德萊恩的政治發家史與德國國防部往事，從人事檔案中拆解這場布魯塞爾權力私有化的真實內幕。
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如果翻開馮德萊恩的早年履歷，會發現她對委員會“辦公廳政治”的熟稔，幾乎是刻在家族基因裡的。
她於1958年出生在布魯塞爾的伊克塞勒區，在布魯塞爾歐洲學校一直讀到13歲。她的父親恩斯特·阿爾布雷希特正是歐洲經濟共同體最早的一批高級公務員，1958年就出任歐共體競爭專員的辦公廳主任，並在1967年至1970年升任權傾一時的競爭總司長，後來才回到德國政壇擔任了十四年的下薩克森州州長。
換句話說，馮德萊恩童年成長的環境，恰恰就是一個依靠辦公廳主任運轉的早期布魯塞爾委員會，而她父親六十年前擔任的專員辦公廳主任一職，正是今天塞伯特所坐位置的同類崗位，只不過今天塞伯特服務的是主席本人。
在依靠父輩餘蔭在下薩克森州政壇嶄露頭角後，登上聯邦政治舞臺的馮德萊恩也曾一度被默克爾用作執政聯盟招牌，用來吸引大都市現代獨立女性選民，但在馮德萊恩的媒體聲望越過某種界限後，她很快遭到了冷落。
2013年組建第三屆內閣時，默克爾把她直接扔到了國防部，這個在德國政壇素有”彈射座椅”之稱、歷任部長多在醜聞與裝備爛賬中折戟的部門，歷來被視為凍結繼承者的冷宮。儘管她長期擔任基民盟聯邦副主席，但她在黨內既沒有派系的鐵桿支持，也得不到庇護人真正的信任。
這個被打入冷宮的政客，從此越發偏執地依賴於高度忠誠的私人小圈子。
馮德萊恩上任國防部長後，沒有依靠部內的傳統官僚，而是做了一個在柏林政壇引發震動的決定：
她在2014年8月直接從外部請來了美國頂級諮詢公司麥肯錫的柏林辦公室掌門人、物理學與神經信息學博士出身的卡特琳·蘇德，將其破格任命為國防部常務國務秘書，統管全軍的規劃、軍備採購與網絡信息技術。
蘇德一進國防部，立刻按照美資諮詢公司的管理模式對軍備系統動刀，並將自己昔日在麥肯錫的舊同事大量引入國防部的數字化與採購改革項目。
也就是在2014年，蘇德看中了一個曾在美國常春藤頂級名校求學、當時任職於國防部政策規劃參謀部的年輕人，將其調入自己麾下，火速提拔為自己的幕僚長，隨後又將其鄭重推薦給了部長馮德萊恩。
這個年輕人就是比約恩·塞伯特。
在2014年至2019年的五年間，馮德萊恩、蘇德與升任部長辦公室主任的塞伯特在德國國防部組建了一個封閉運轉的核心三人組。
這套“外部諮詢專家+少壯派規劃幕僚”的組合雖然行事凌厲，卻在2018年前後引爆了轟動全德的國防部“顧問門”醜聞。
德國聯邦審計院在審計中發現，國防部在未經規範招標的情況下，將大量諮詢合同批給了外部顧問公司，涉案金額上億歐元。
德國聯邦議院為此專門將自身升格為擁有強制傳喚權的調查委員會，前後開了17次聽證會，傳喚了41名證人，調閱了約4700個檔案。
在調查進入白熱化階段時，外界驚訝地發現，馮德萊恩在任期間使用的兩部官方手機裡的數據竟然被徹底清空，而此時調查委員會早已要求保全全部證據。馮德萊恩在作證時表示，她一向定期刪除聊天記錄，並稱最後一次翻看時並未發現與調查相關的內容。據德國媒體當時報道，蘇德和塞伯特在問詢中都聲稱記憶存在空白，塞伯特更是反覆表示自己“什麼都不記得，絕對什麼都不記得”。
儘管最終長達720頁的議會調查報告沒有直接追究馮德萊恩的個人法律責任，但這樁醜聞讓她在柏林政壇的聲望跌至谷底。
恰恰就在聯邦議院調查委員會緊鑼密鼓傳喚證人的2019年夏天，布魯塞爾向她拋來了救生索。
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2019年6月底的大阪二十國集團峰會前後，歐盟各國首腦圍繞新一屆委員會主席人選陷入了僵局。
默克爾最初接受了由荷蘭社會黨人蒂默曼斯出任主席的折中方案，卻遭到了波蘭、匈牙利等維謝格拉德四國以及意大利的聯手否決，而歐洲議會第一大黨團人民黨推出的領銜候選人韋伯，又被法國總統馬克龍以“缺乏行政執政經驗”為由死死擋在門外。
在各方人選相持不下的深夜密室裡，馬克龍順勢提出了德國國防部長馮德萊恩的名字，她列名歐洲人民黨黨團、能給默克爾一個體面臺階，又能講流利的法語，且在不少觀察者看來，一個在國內深陷顧問門泥潭、缺乏深厚政治班底的德國防長，到了布魯塞爾必然要感恩戴德、仰仗巴黎的鼻息。
馮德萊恩獲得提名後，塞伯特替她扛起了在歐洲議會拉票的活計，他跳出傳統主流執政黨團的框架，把手伸向了右翼民粹派議員。2019年7月16日，歐洲議會進行無記名投票，馮德萊恩最終拿到383票，距離374票的法定及格線僅僅多出9票，創下了委員會主席表決史上最驚險的過關紀錄。
不管怎麼說，過關就是過關了，但這驚險的9票，直接奠定了馮德萊恩與塞伯特此後執掌布魯塞爾的心理底色與權力風格。
當馮德萊恩在2019年年底正式搬進貝爾萊蒙大樓時，她從德國國防部只帶走了兩個人：一個是出任辦公廳主任的塞伯特，另一個是負責公關的延斯·弗洛斯多夫。
作為新一代的“大內總管”，塞伯特在2019年踏入貝爾萊蒙大樓時，在歐盟3萬多名文官中幾乎沒有任何私人根基，他的全部權威百分之百來自馮德萊恩個人的絕對信任。
一個在體制內沒有根基、授權又極其脆弱的外來小圈子，要想不被龐大的官僚機器架空，唯一的選擇就是將德國國防部時期的運作模式複製到極致，也就是繞開不受控的各國專員，把所有重大事務的決策關進13層的小房間裡，直接垂直指揮底層的業務總司長。
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新冠疫情的爆發，為這套小圈子的新管控模式提供了第一次絕佳的擴權契機。
在長達兩年多的危機應對中，通過總額7500億歐元的“下一代歐盟”共同舉債復甦基金、46億劑新冠疫苗集中採購等一次次實戰，馮德萊恩和塞伯特帶著幾個主要講德語的貼身幕僚，將歐盟委員會的決策權悉數收歸13層。
不過那時候，第一任期內的馮德萊恩和塞伯特還需要顧忌幾位重量級專員的制衡，而到了2024年連任開啟第二任期後，貝爾萊蒙大樓13層對人事與機構的垂直收編已經徹底不留死角。
首先是清理專員中的刺頭，在馮德萊恩第一任期內，法國籍的內部市場專員蒂埃裡·布勒東是少數敢於公開叫板13層的實力派人物。他不僅在疫情期間實際扛起了歐洲疫苗產能擴建的重擔，還多次在社交媒體上質疑馮德萊恩的黨派任命與個人越權。
到了2024年秋籌組新一屆委員會時，馮德萊恩利用首腦談判的窗口向巴黎施壓，迫使布勒東憤然辭職。第一任期內常有獨立聲音的外交高級代表博雷利與經濟專員真蒂洛尼，也在任期屆滿後未再進入新一屆委員會。
在新組建的委員會中，馮德萊恩與塞伯特刻意將27名專員的職責範圍設計得相互重疊、邊界模糊，使得任何跨領域政策都必須由主席居中裁決。
塞伯特更是親自逐一審查各專員私人幕僚人選。據媒體當時統計，在新一屆委員會的專員幕僚正副主任中，德國人佔據了7至9席，其中4個辦公室直接由德國人掛帥（包括塞伯特本人）。
至於名義上掌管歐盟外交與防務協調的新任高級代表、愛沙尼亞前總理卡婭·卡拉斯，從上任第一天起就發現自己被13層嚴密限制。
2025年10月，深感在對外事務上被架空的卡拉斯試圖在自己的歐洲對外行動署裡打造一個強力中樞，計劃請回當年容克時代的“怪獸”馬丁·塞爾邁爾出任對外行動署副秘書長，幫自己抗衡塞伯特。
結果這一人事動議遭到塞伯特的強力阻擊而胎死腹中，馮德萊恩的一批親信轉而提議只給塞爾邁爾安排一個“宗教自由特使”的閒職。當然，最後連這個職位也沒有提名他。
比架空專員更深層的控制，在於塞伯特把13層變成了一條向各大核心業務總司直接輸送一把手的“人事流水線”。
不妨看一眼這份控制了歐盟實權命脈的調任名單吧：
塞伯特昔日的辦公廳副主任斯蒂芬妮·裡索，在2023年3月直接出任掌管歐盟錢袋子的預算總司長；
馮德萊恩辦公廳的數字顧問安東尼·惠蘭在2026年4月空降執掌競爭總司；
綠色新政顧問庫爾特·範登貝格接掌氣候行動總司；
前首席發言人埃裡克·馬默爾調任環境總司長；
前預算總司長庫普曼接管了負責擴員與東部鄰國事務的總司；
2026年4月底，貿易與能源兩大總司的一把手也同時換人，外界普遍認為接任者都是馮德萊恩的親信，而被撤換的原貿易總司長魏甘德，此前曾批評對美關稅戰被淡化處理。
到了10月份，此前擔任專員羅斯瓦爾辦公廳主任的德伊梅克-哈克，在7月被任命為金融服務總司副總司長後不到三個月，就被扶正為金融服務總司長。
當預算、貿易、金融、競爭、能源、擴員等關鍵總司的一把手相繼換成13層的舊部或親信時，歐盟委員會沿用了幾十年的“專員領導總司長”體制已在事實上名存實亡。
2028年至2034年歐盟下一期近2萬億歐元長期預算案的工作，據稱已經由塞伯特、預算總司長裡索、秘書長朱漢索內和時任改革與投資特別工作組負責人高爾（2026年6月起任能源總司長）四人協調，各國專員們在起草過程中基本被排除在外，以至於預算專員塞拉芬在歐洲議會被問及自己的預算方案時都答不上來。
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握住了徹底聽命於己的總司長層級，馮德萊恩與塞伯特在布魯塞爾隨即展現出了令各國首都既無奈又忌憚的政治打法，那就是做一個不斷製造既成事實、通過轉換法律軌道拓寬權力邊界的“突襲者”。
按照《里斯本條約》，委員會主席既不能宣戰，也不能徵稅，外交與防務大權屬於歐洲理事會各國首腦。但在塞伯特與總秘書處法務官僚的精密操作下，13層發明了一套高效的管轄權套利機制：
只要在一致同意的外交安全軌道上走不通，就把議題重新包裝成貿易救濟、內部市場或條約第122條的緊急財政狀態，強行塞進委員會壟斷提案權、且只需特定多數表決的通道里。
這套打法的精妙之處在於其不對稱的收益結構。
因為起草權壟斷在13層手裡，馮德萊恩先發制人拋出方案的成本極低。哪怕某一次突襲被個別成員國擋了回來，13層手裡往往早就備好了另一套權限更大的替代方案。
2025年12月圍繞烏克蘭融資的博弈就是最典型的案例。
馮德萊恩與德國新總理默茨最初力推以凍結俄羅斯資產作抵押的“賠償貸款”，結果在首腦峰會上主要被負責託管資產的比利時擋下（法國和意大利也對其法律基礎心存疑慮）。
而就在外界以為馮德萊恩碰了一鼻子灰的時候，歐洲理事會卻當場採納了委員會事先備好的B方案，即由歐盟以預算空間擔保、聯合舉債900億歐元援烏。
馮德萊恩表面上輸掉了一個具體提案，實際上卻逼迫一向反感共同債務的德國接受了規模龐大的新一輪歐盟聯合舉債，造出了一個更難逆轉的財政先例。
就在這次峰會前，過去每半年必須由27國一致同意才能續期的俄羅斯央行資產凍結令，也被13層巧妙修改了法律依據，直接通過特定多數表決改為了無限期凍結，一舉廢掉了匈牙利每半年一次的否決威脅。
在防務領域，塞伯特與馮德萊恩更是直接動用《歐盟運行條約》第122條的緊急條款，繞開歐洲議會的審議程序，強行推出了1500億歐元的歐洲安全行動防務貸款工具（SAFE），把軍工採購的資金分配權抓進了委員會手裡，歐洲議會隨後為此提起了訴訟。
而在日常法規上，13層在2025年接連推出多項簡化綜合法案，以“緊急”為由跳過影響評估等常規程序大幅改寫既有立法。
衡量這臺機器擴張速度的指標，從來不是單次提案的勝率，而是它造出的制度先例有沒有被撤銷過。
六年下來，這些先例極少被推翻。
其中折射的集體行動與博弈心理動態，很多讀者不難從自己的日常經驗中感受：哪怕在一個居民小區裡，毫無背景的渾不吝也可以製造出多大的公共困擾，而長效治理又是多麼困難。
最後但絕非最不重要的是一個機構變化是，塞伯特與馮德萊恩二人組早已把容克時代留下的歐委會內部智庫“歐洲政治戰略中心”（EPSC）改組撤銷，又把27國專員和對外行動署的外交官們排除在核心決策圈之外。
那麼，僅靠13層那十幾個人的親信小圈子，馮德萊恩是如何源源不斷拋出各種地緣經濟戰略、產業安全法案乃至每年一度定調全歐走向的《歐盟國情諮文》？其背後的思想彈藥與政策藍圖究竟是從哪裡來的？
如果順著塞伯特在關停內部智庫後悄然建立的外部諮詢迴路查下去，一條由上億美元跨大西洋資金鋪就的布魯塞爾地下影響力網絡，就會完整地暴露在陽光之下。
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